Ústavou garantovaná dĺžka volebného obdobia na štyri roky má svoju racionalitu. Podľa politológa Jozefa Lenča spočíva najmä v tom, aby sa politici nesústredili len na volebnú kampaň.
"Tá by bola v prípade veľmi krátkeho volebného obdobia určujúca pre politiku, a strany by tak nemali čas na realizáciu reálnych politík. Na druhej strane je ten čas natoľko ‚krátky‘, aby mala opozícia – porazení – možnosť uchádzať sa o moc v relatívne príhodnom čase. Okrem toho slúži na to, aby si tí, ktorí disponujú mocou, na ňu priveľmi nezvykli,“ objasňuje Lenč.
Umožňuje teda náš právny poriadok skrátenie volebného obdobia prostredníctvom referenda? Ústava stanovuje, že „návrhy prijaté v referende vyhlási Národná rada Slovenskej republiky rovnako ako zákon“. Výsledky referenda sa tak musia „prepísať“ do legislatívnej podoby zákona, ktorý musí odsúhlasiť parlament. Ústava však na druhej strane stanovuje aj zákaz imperatívneho mandátu. Jeho podstata spočíva v tom, že poslanci vykonávajú mandát „podľa svojho svedomia a presvedčenia a nie sú viazaní príkazmi“. Tu teda nastáva prvý problém referenda.
Ako vysvetľuje ústavný právnik Marián Giba, pokiaľ ide o imperatívny mandát, tak túto otázku jednoznačne vyriešil Ústavný súd v roku 2014.
„Vtedy povedal, že výsledky referenda ústavnoprávne nezaväzujú poslancov pri hlasovaní a ak by sa správali v rozpore s výsledkom referenda, je to len vec politickej zodpovednosti, ktorú môžu voči nim voliči vyvodiť v najbližších voľbách. Zároveň však súd povedal, že výsledky referenda sú priamo záväzné, aj keby parlament nič neurobil. Z toho vyplýva, že otázku treba formulovať tak, aby stačilo jej odhlasovanie v referende a nebol nutný ďalší postup parlamentu,“ hovorí Giba pričom dodáva, že v takom prípade si nevie celkom predstaviť ako by mala znieť referendová otázka, ktorá by pri dnešnom znení ústavy sama osebe vyvolala predčasné voľby.
Výsledky referenda teda nie sú pre poslancov záväzné a ich prijatie v podobe zákona je otázka ich politickej zodpovednosti.
Protiústavná zvyklosť parlamentu
Ak by sa poslanci Národnej rady rozhodli vyjsť v ústrety spoločenskému dopytu po predčasných voľbách, museli by pristúpiť k skráteniu volebného obdobia prostredníctvom ústavného zákona. Počas histórie slovenskej samostatnosti sa náš parlament trikrát uchýlil k takémuto legislatívnemu postupu. Vždy šlo najmä o reakciu na pád vlády. Parlamentné strany vtedy zväčša dospeli k záveru, že namiesto rekonštrukcie vlády pristúpia k skráteniu volebného obdobia a vyhlásia predčasné voľby.
Podpora takéhoto postupu zo strany opozície sa zdá byť logická. Otázne však je, prečo sa k nemu prikláňajú i koaličné strany, ktoré riskujú stratu moci. Politológ Lenč pripomína, že „jediný prípad, kedy po páde vlády, teda odchode premiéra, nedošlo k schváleniu ústavného zákona o skrátení volebného obdobia, a tak ku predčasným voľbám, bola zmena vlády v roku 2018, po vražde Jána Kuciaka a Martiny Kušnírovej".
Predtým sa to stalo z rôznych príčin. Mnohé dnes naozaj vyzerajú ako chybné kalkulácie najmä z pohľadu vtedajších vládnych koalícií.
„Na jednej strane to bola predstava o tom, že strany v predčasných voľbách uspejú a precenili svoje schopnosti – predčasné voľby v roku 1994, ktoré znamenali návrat Vladimíra Mečiara do kresla premiéra. Inokedy to bola snaha načasovať kampaň a voľby ešte pred letné prázdniny – po odchode KDH z vlády v januári 2006 sa pôvodný termín volieb zmenil zo septembra 2006 na jún 2006. V neposlednom rade bolo krátenie volebného obdobia jednou z podmienok opozície – strany Smer, aby podporila hlasovanie o tzv. eurovale v roku 2011. Nuž a strany vtedajšej vládnej koalície sa to rozhodli risknúť. Výsledok tohto risku poznáme,“ pripomína Lenč. V jednom prípade to bol začiatok mečiarizmu (1994–98) a v ostatnom víťazstvo Roberta Fica (2006 a 2012).
Napriek tomu, že voči takémuto postupu parlamentu zatiaľ nikto formálne neprotestoval, samotné skracovanie volebného obdobia ústavným zákonom je problematické a protiústavné. Svedčí o tom významné rozhodnutie Ústavného súdu Českej republiky z roku 2009 vo veci Melčák. Súd vtedy zrušil ústavný zákon skracujúci volebné obdobie a s ním aj rozhodnutie prezidenta o vyhlásení nových volieb. Nosným bodom jeho argumentácie bolo, že takáto právna norma je ústavným zákonom len formálne. Obsahom však tomu nenasvedčuje, keďže ide o „individuálny právny akt týkajúci sa nie všeobecne vymedzeného okruhu adresátov a situácií, ale konkrétne určeného subjektu (Poslaneckej snemovne ČR zvolenej v roku 2006) a konkrétnej situácie", konštatoval vtedy Ústavný súd ČR. Takýto ústavný zákon teda nespĺňa požiadavku všeobecnosti a navyše pôsobí retroaktívne (do minulosti).
Nebezpečné degradovanie ústavy
Ústavný právnik Vincent Bujňák pripomína, že český ústavný súd v tomto rozhodnutí uviedol viacero mocných argumentov proti ústavnému zákonu, ktorý skracuje volebné obdobie. Tie sú primerane použiteľné aj u nás.
„Naša ústava v článku 73, odsek 1, uvádza, že poslanci sú volení na štyri roky, a vymedzuje podmienky, za ktorých môže dôjsť k rozpusteniu parlamentu. Ústavný zákon skracujúci volebné obdobie predstavuje účelové suspendovanie týchto ústavných noriem. Pokiaľ môžete dočasne suspendovať jednu ústavnú normu dnes, rovnaký postup môžu použiť v budúcnosti iné politické sily vo vzťahu k ďalším ústavným normám, napríklad dočasne suspendovať právomoci prezidenta, Najvyššieho kontrolného úradu či prokuratúry. Ak chceme byť konzistentní, mali by sme negatívne vnímať každý jeden prípad dočasného suspendovania ústavných noriem, ktorý nie je predpokladaný textom ústavy,“ vysvetľuje Bujňák.
K názoru, že dočasné suspendovanie častí ústavy nepatrí k chvályhodnej tradícii vyspelého právneho štátu a demokracii, sa prikláňa i politológ Lenč. „V kontexte hodnotenia miery kvality demokracie, ku ktorým patria najmä slobodné a férové voľby, je dôležitá právna istota volebného procesu. To znamená, že by sa volebné obdobie nemalo neprimerane predlžovať, nemalo by sa krátko pred voľbami svojvoľne manipulovať s volebnými pravidlami a tiež by sa nemali spochybňovať výsledky volieb. Práve posledný bod je problémom v prípade referenda o predčasných voľbách. Zhodujú sa na tom aj niektorí ústavní právnici, ktorí konštatujú, že ak umožníme, aby sa referendom rušil výsledok volieb, tak v podstate degradujeme samotné voľby,“ vysvetľuje politológ.
Dodáva, že predčasné voľby nie sú problémom, ak sú vyhlásené v medziach ústavných pravidiel a nie sú hrozbou pre demokraciu. „Problémom však je – už v spomínanej súvislosti so zachovaním demokratickosti systému – to, ak spochybňujú samotný inštitút volieb,“ dodáva Lenč.
Ústavný právnik Marián Giba takisto upozorňuje, že ústavný zákon skracujúci volebné obdobie je zákonom len na jedno použitie, ktorý neupravuje dlhodobo právne vzťahy, a preto nemá základný znak právneho predpisu.
„Preto veľká časť odbornej obce kritizuje prax skracovania volebného obdobia ústavným zákonom. Táto kritika nabrala na váhe po roku 2009, keď český ústavný súd zrušil ústavný zákon skracujúci volebné obdobie u našich susedov. Aj keď mňa osobne táto prax až tak nevyrušuje, musím pripustiť, že je problematická a dnes už asi prevažuje názor, že to nie je správny postup,“ mieni Giba.
Aké sú riešenia?
Niektorí ústavní právnici sú toho názoru, že ústava by mala obsahovať mechanizmus na realizáciu predčasných volieb.
Podľa Bujňáka by to však nebolo ideálnym riešením. Dôvodom je, že k dispozícii je i iný nástroj, ktorý nezasahuje tak výrazne do stability ústavného systému, no súčasne umožňuje ľudu rozhodnúť v dôležitých otázkach.
„Ide o takzvané legislatívne referendum, ktoré pozná napríklad ústava Slovinska a ktoré predstavuje veto občanov voči novému zákonu. Podľa slovinskej ústavy platí, že ak o takéto hlasovanie požiada predpísaný počet oprávnených voličov a vec sa týka vymedzeného okruhu zákonov, zákon sa považuje za odmietnutý, ak tak rozhodla väčšina zúčastnených voličov, pričom táto väčšina musí predstavovať aspoň jednu pätinu všetkých oprávnených voličov. U nás by to predstavovalo takmer 890-tisíc oprávnených voličov,“ uzatvára ústavný právnik.
Podľa ústavy možno referendom rozhodnúť „o dôležitých otázkach verejného záujmu“. Jeho uskutočnenie sa realizuje prostredníctvom petície s podpismi 350-tisíc občanov, alebo sa na tom musí uzniesť Národná rada. Na platnosť výsledkov referenda je nevyhnutná účasť aspoň nadpolovičnej väčšiny oprávnených voličov a s otázkou musí súhlasiť nadpolovičná väčšina účastníkov referenda. V Slovenskej republike sa zatiaľ konalo osem referend. Platné bolo však len jedno – týkajúce sa vstupu Slovenskej republiky do Európskej únie.
VIDEO: Pellegrini o referende.
VIDEO: Fico o dohode na petícii o referende.